Конституційний контроль за Основним Законом

До 25-річчя Конституції України

Віктор ШИШКІН,
народний депутат України
I–III скликань, суддя Конституційного Суду України у відставці
Уже чверть віку Українська незалежна держава має власний документ, який унормовує засадничі принципи суспільного ладу й державного устрою української нації, – Конституцію України. Однак значимість низки її положень не лише не усвідомлена значною частиною суспільства, а й є навіть непізнаним сегментом. Зокрема, це стосується сфери конституційного контролю, здійснювати яку доручено Конституційному Суду України. Саме тому ці начерки присвячено цьому найважливішому напряму державотворчої діяльності, якою є конституційна юстиція.

У державах, які визначають себе як правові або декларують себе такими, прагнуть стати правовими, у системі їхнього владного олімпу має бути установа для здійснення оцінювання актів найвищих органів державної влади на їхню відповідність приписам конституції країни, виконуючи таким чином зобов’язання гаранта конституційного упорядкування. Правознавці світу називають таку функціональну діяльність конституційною юстицією. Установи, що її здійснюють, можуть мати різні назви й неоднакові повноваження, але їхня належність до конституційної юстиції визначається двома універсальними повноваженнями – оцінка актів влади на відповідність конституції та тлумачення конституційних положень.
У країнах нормативного (у нас – континентального європейського) права, тобто там, де норму права “народжує” представницький від народу (від суверена) орган влади, звичайний суд (загальна юрисдикція) є лише тим органом, що застосовує норму права під час розв’язування конфлікту по суті – він виконавець закону, тому не може мати повноважень щодо його оцінки на відповідність конституції. Саме тому в країнах з нормативною системою права на початку XX століття народилась ідея австрійського правника Ганса Кельзена створювати спеціальні окремі установи, які стають “судами” над законами. Така доктрина стала панівною в Європі і зараз – у значній частині країн світу. Переважно ці установи в більшості країн, як і в Україні, мають назви “конституційні суди”, хоча є й інші назви (Конституційна рада – у Франції та Казахстані; Конституційний трибунал – у Польщі; Державна рада – у Греції).
У країнах, де норму права “народжує” не лише представницький орган влади, а й суд своїм рішенням, долаючи законодавчу прогалину чи застосовуючи новацію в розв’язуванні нестандартних правовідносин (право прецеденту), суд є не лише тим органом, що обмежується застосуванням правової норми, а й одночасно її “батьком”. Саме тому в такій правовій системі суд може мати повноваження оцінювати “даровану” законодавцем норму права на її відповідність конституції держави і трактувати конституційні приписи. За такою концепцією конституційну юстицію, наприклад у США, здійснює Верховний Суд, паралельно з виконанням функції перегляду рішень судів загальної юрисдикції на підставі апеляційного звернення.
Ще один момент, що стосується історії конституційної юстиції. У нашому суспільстві тривалий час панувала думка (може, існує й досі), що ми механічно запозичили у Заходу чужу нам практику, запроваджуючи судовий конституційний контроль. Справді, в новітній історії нашої країни конституційну юстицію почали запроваджувати наприкінці 1980-х років, у період, названий “горбачовською перебудовою”, і всі консервативно налаштовані сили у тодішній правлячій компартії сприймали цю новацію, як і саму перебудову, з великим незадоволенням, сприймаючи її як неприпустиме загравання із “західним світом”. Однак такі критики, мабуть, погано вчились у своїх вищих партійних школах, бо в такий спосіб виявляли свою малоосвіченість щодо знання історій республік ними ж створеного СРСР. Таке явище, як конституційна юстиція, не було для нас зовсім невідомим, воно мало місце в радянській державній і правовій системі, в межах якої існувала і українська правова система. Так, відповідно до Конституції СРСР від 1924 року, Верховний Суд СРСР (глава 7) за дорученням Союзного Центрального Виконавчого Комітету мав надавати висновки щодо конституційності актів вищих органів влади союзних республік. Це повноваження було ліквідоване вже “сталінською” Конституцією СРСР 1936 року, тобто із завершенням формування фактично унітарного державного устрою СРСР. Однак конституційна юстиція існувала цілих 12 років. Хіба ж можна казати, що таке правове явище взагалі не існувало в нашій практиці?
Після 1936 року про конституційну юстицію забули на довгі роки. У підручниках для юристів про неї не йшлось. У мої студентські роки викладачі теорії державного права (тоді конституційного права як навчальної дисципліни не було) якщо і згадували мимохідь про цей вид юриспруденції, то лише в контексті критики буржуазних теорій права.
Від моменту реанімації в період “горбачовської перебудови” наукового терміну “правова держава” заговорили одночасно і про конституційну юстицію. У 1988 році змінами до Конституції СРСР (стаття 125) уконституйовано такий орган конституційної юстиції, як Комітет конституційного нагляду СРСР і його було утворено у Москві. Верховна Рада Української РСР (у той період за своїм складом була суто комуністичною) за інерцією, Законом від 28 жовтня 1989 року уконституювала Комітет конституційного нагляду в республіці (стаття 112), однак утворити такий орган вже не встигла.
Новообрана в 1990 році Верховна Рада Української РСР, за ініціативою і наполяганням “Народної ради” – першої некомуністичної опозиції – концептуально не сприйняла версію Комітету конституційного нагляду союзного зразка – через обмеженість його повноважень. На підставі Закону від 24 жовтня 1990 року до Конституції Української РСР внесені революційні зміни, серед яких було запроваджено нову редакцію статті 112, за якою в Україні утворювався саме Конституційний Суд. На виконання цієї норми в 1992 році було прийнято перший Закон України “Про Конституційний Суд України”. Парламент, який за тим законом формував весь склад цієї інституції, спромігся призначити лише голову суду, сформувати ж Суд не вдавалось через політичні інтриги аж до 1996 року. Після прийняття у 1996 році Конституції України і на її основі, майже одразу, нового Закону “Про Конституційний Суд України”, було сформовано дієздатний склад суддів цієї установи і вона почала функціонувати.
Зважаючи на те, що цю статтю присвячено 25-тій річниці прийняття Конституції України, питання конституційної юстиції викладається відповідно до первісних норм Конституції України і Закону України “Про Конституційний Суд України” від 16 жовтня 1996 року № 422/96-ВР1 (далі – Закон про КСУ).
У Конституції України установчий орган встановив вичерпний перелік із шести предметних повноважень Конституційного Суду України, які містяться у пункті 28 частини першої статті 85 та у статтях 150, 151, 159, з яких домінуючими були питання: 1) конституційності – законів та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України і Кабінету Міністрів України (без будь-якої градації, тобто усіх), правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим; 2) надання офіційного тлумачення (трактування, пояснення) положень Конституції і законів України. Крім того, цей суд уповноважений надавати висновки щодо додержання конституційної процедури розслідування і розгляду справи про усунення Президента України з поста в порядку імпічменту, а також щодо відповідності Конституції нашої держави чинних міжнародних договорів або тих міжнародних договорів, що вносяться до Верховної Ради України для надання згоди на їхню обов’язковість (не пам’ятаю, щоб договір із Московією про тимчасове перебування в Криму їхнього Чорноморського Флоту на умовах оренди попередньо, перед ратифікацією у Верховній Раді, розглядав Конституційний Суд). Конституційний Суд України має надавати висновок про порушення Конституції України чи законів України Верховною Радою Автономної Республіки Крим, що має передувати розгляду у Верховній Раді України питання про дострокове припинення повноважень цього органу.
Найважливіша роль Конституційного Суду України – у процедурі внесення змін до Конституції України, де він здійснює конституційний контроль не за завершеним актом, а ще, попередньо, за законопроєктом про внесення змін до Конституції України і має надати висновок, який є обов’язковим до врахування Верховною Радою України, щодо відповідності законопроєкту вимогам статей 157 і 158 Конституції України. Положення статті 158 пов’язані з процедурними моментами діяльності Верховної Ради щодо внесення змін до Основного Закону України, а ось стаття 157 має змістовно-сутнісне навантаження – Конституція України не може бути змінена, якщо зміни передбачають: 1) скасування чи обмеження прав і свободи людини і громадянина (можу довести, що змінами до Конституції у 2016 році права людини були обмежені); 2) спрямовані на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України; 3) не може бути змінена в умовах воєнного або надзвичайного стану (це особливо актуально за наявністю воєнної агресії Московії проти України і окупації її військами Криму і частин Донецької та Луганської областей).
Беручи до уваги неодноразові ініціювання Президентом України Петром Порошенком (впродовж 2015–2018 років) і Президентом України Володимиром Зеленським (2019–2020 роки) законопроєктів про внесення змін до Конституції України саме в умовах воєнної агресії Російської Федерації, яка продовжується окупацією частини території України, веденням бойових дій проти Збройних сил України, створенням і підтриманням з боку керівництва держави-агресора колабораціоністських адміністративно-територіальних утворень і їх озброєних формувань, тобто вчиненням дій, що спрямовані на порушення державного суверенітету і руйнування територіальної цілісності України, а також, зважаючи на неоднозначні оцінки змісту певних Висновків Конституційного Суду України стосовно таких законопроєктів щодо питання наявності чи відсутності умов воєнного стану, які (оцінки) зазначені в Окремих думках суддів Конституційного Суду України Мельника М. І., Сліденка І. Д., Шишкіна В. І.2, – можна констатувати, що проблема інтерпретування конституційного положення “умови воєнного стану” є неоднозначною і складною.
Інтерпретаційної неодно­значності додають, на жаль, поверхові твердження деяких політиків і обслуговуючих їх юристів – що умови воєнного стану мають місце лише після того, коли в державі оголошено воєнний стан. Саме з таким підходом категорично не можна погодитися, навіть з погляду на логічний ланцюжок – що є первинним, а що є вторинним, що чому передує. Тобто, що спочатку виникає – умови, які є підставою (причиною) введення воєнного стану, чи введення воєнного стану, а потім вже умови для його введення? Для людей, які логічно думають, гадаю, відповідь зрозуміла.
До того ж, зміст частини другої статті 157 Конституції України навіть текстуально вказує не на факт оголошення главою держави акту про введення воєнного стану, а на наявність умов існування такого стану, тобто об’єктивного явища, яке не залежить від волі чи думки відповідного керівника у державі, яка стала жертвою агресії. Визначення суті змісту вказаної норми Конституції України потребує з боку Конституційного Суду України комплексного аналізу ситуації, що виникла в Україні у зв’язку з офіційним оголошенням частини її території найвищими органами державної влади Російської Федерації вже власною територію (анексія) та з безпосереднім вторгненням і окупацією російськими військами певної території України в Донецькій та Луганській областях. Такий аналіз має здійснюватися у сув’язі зі змістом нормативно-правових актів органів влади Української держави, якими оцінюються зазначені події і визначаються правові відносини і регулятори, що обумовлені вказаними подіями.
Умови, які є підставою для введення воєнного стану в країні або в її окремих частинах, містяться у положеннях статті 1 Закону України “Про правовий режим воєнного стану” від 12 травня 2015 року № 389-VІІІ3, а саме:
1) наявність збройної агресії чи загрози нападу на державу;
2) небезпека державній незалежності України, її територіальній цілісності;
3) обмеження конституційних прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб, що зумовлене агресією проти України.
Зміст вказаних норм вказує на початкову наявність негативних для державного суверенітету України зовнішніх умов, а введення воєнного стану чи оголошення війни вже має бути відповідною на них реакцією уповноважених носіїв державної влади. Ці умови існують об’єктивно і обумовлюють наступні дії носіїв влади – введення воєнного стану, тому не залежать від суб’єктивної позиції того посадовця, хто відповідно до своїх конституційних обов’язків має на них реагувати введенням воєнного стану (пункт 20 частини 1 статті 106 Конституції України). Саме умови воєнного стану, які визначені нормативно-правовими актами, і є підставами для його офіційного оголошення.
Для твердження про наявність умов воєнного стану існують такі підстави: 1) в результаті прямого вторгнення військ Російської Федерації у лютому 2014 року відбулась окупація частини території України – Автономної Республіки Крим та міста Севастополь – з наступною їх анексією; 2) впродовж 2014-2021 років мають місце фронтові бойові дії на територіях Донецької і Луганської областей України; 3) агресивні військові дії проти кораблів і суден України в басейнах Азовського і Чорного морів; 4) у процедурі анексії, шляхом прийняття відповідних актів, взяли участь найвищі органи держаної влади Російської Федерації – президент, парламент, Конституційний Суд, що підтверджує її державну агресію проти суверенітету і територіальної цілісності України. В знак протесту проти участі Конституційного Суду Російської Федерації у процедурі анексії вказаних частин території України, що є руйнацією світового правового порядку, який орган конституційного контролю, незалежно від приналежності до держави, має охороняти за своїм природнім обов’язком, Конституційний Суд України своїм Рішенням ще від 17 квітня 2014 року № 10-р/2014 припинив дію Меморандуму про розвиток співробітництва між Конституційним Судом України та Конституційним Судом Російської Федерації від 14 червня 2000 року4.
Норми Конституції України не визначають безпосередньо владні інституції, на які покладене офіційне проголошення наявності умов воєнного стану. Однак саме норми Основного Закону України, за якими на учасників конституційної процедури розгляду законопроєкту і прийняття закону про внесення змін до Конституції України покладені зобов’язання не вносити такі зміни в умовах воєнного стану, вже є підставою для твердження, що кожен із таких органів, аналізуючи фактичні обставини і вводячи відповідні їм нормативні регулятори правовідносин, що виникли на підставі таких обставин, може автономно визначитись з констатацією наявності для країни умов воєнного стану. Вказаний обов’язок безпосередньо приписано Конституційному Суду України статтею 159 Конституції України. Аналогічно це стосується і Верховної Ради України, яку, відповідно до пункту 1 частини першої статті 85 Конституції України, уповноважено на внесення змін до Конституції України лише в межах і порядку, передбачених розділом ХІІІ цієї Конституції, а такий порядок передбачає зважати на заперечення частини другої статті 157 Конституції України, яка є складником вказаного розділу. Президент України, реалізуючи свої повноваження суб’єкта законодавчої ініціативи, зобов’язаний, як гарант додержання Конституції України, зважати на заперечувальні приписи самої Конституції стосовно умов внесення до неї змін.
Українським науковцям необхідно приділити додаткову увагу інституту захисту Конституції України в цілому, а відтак й конституційних прав та свобод людини і громадянина. У цьому контексті варто проаналізувати співвідношення завдань та повноважень Президента України і Конституційного Суду України, які у порівняльному аспекті потребують концептуального аналізу, тому що мають місце відмінності між статусом Президента України як гаранта лише щодо додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина (частина друга статті 102 Конституції України), а не гаранта Конституції, як в нас невдало пропагують усі кому не ліньки, і статусом Конституційного Суду України, саме який і є визначеним гарантом верховенства Конституції України (частина друга статті 147 Конституції України, стаття 2 Закону про КСУ). Інститут конституційного контролю у правовому полі нашої держави потребує в цілому окремого новітнього аналізу як особлива форма захисту Конституції України, а не як галузь судочинства, що переважно відображено у змісті більшості підручників з конституційного права.
Конституційний Суд України може здійснювати свої повноваження у сфері предметної компетенції лише на підставі звернення відповідного суб’єкта. Має місце конструкція таких публічно-правових відносин, в якій суб’єкту звернення належить активна позиція, а Конституційному Суду України лише – пасивна, тобто він не може самостійно ініціювати провадження у проблемних питаннях. Конституція України визначила суб’єктів звернення: безпосередньо в частини першої статті 150, в обох частинах статті 151 Конституції України; опосередковано у пункті 28 частини першої статті 85 і у статті 159 Конституції України. Опосередкованість є у тому, що положення вказаних норм конкретно не вказують на суб’єкта звернення, але із їхнього змістового контексту можна зробити логічний висновок, що таким суб’єктом може бути лише Верховна Рада України. Однак стосовно одного із повноважень Конституційного Суду України – офіційне тлумачення Конституції України та законів України (пункт 2 частини першої статті 150 Конституції України) у тексті Основного Закону держави не було навіть завуальованого натяку на коло суб’єктів звернення з цього питання. Така ситуація дозволила законодавцю тоді максимально демократично, без обмеження потенційного права на допуск до конституційного судочинства врегулювати це питання у Закон про КСУ, зробивши статусну диференціацію суб’єктів клопотання із розмежуванням видів їхніх звернень – за цільовим спрямуванням і назвою акту: конституційне подання і конституційне звернення. Право на подання конституційного звернення до Конституційного Суду до 2016 року було не лише у суб’єктів владних повноважень, а й у громадян і юридичних осіб щодо питань тлумачення Конституції і законів України. Саме в такий спосіб було вирішено чимало питань безпосередньо в інтересах громадян і утворених ними юридичних осіб, зокрема і визнання неконституційними певних норм різних законів на підставі приписів статті 95 тодішнього Закону про КСУ. Однак із введенням обмеженої конституційної скарги у 2016 році, таке право було відібрано у громадян, тобто у порівняльному аспекті стосовно їхніх можливостей захистити свої права через конституційну юстицію, можна сказати, що обсяг прав громадян було звужено.
І на завершення. Чи можемо ми, відзначаючи 25-річчя Конституції України і аналізуючи 25-річну діяльність Конституційного Суду України, сказати, що здійснився задум тих, хто запроваджував цю інституцію на зорі відновлення української державності? Тих, хто сподівався, що така інституція зіграє свою державницьку роль у новому українському суспільстві й буде цивілізаційним дороговказом на шляху до утвердження в Україні верховенства права? Як не прикро, але змушений констатувати, що мої сподівання, які на початку 90-х років живились позитивним досвідом європейських країн, на жаль, досі не знайшли відображення в діяльності аналогічної української інституції. Чому? Мушу заперечити тим, хто шукає відповідь в організаційній площині. Ні, причина в людях – і в тих, хто кинувся займати посади суддів, слабко уявляючи, що вимагає від них така посада, і в тих, хто, будучи носіями політичної влади (президенти, парламентарі), звикли “викручувати” законодавство під себе, безвідповідально і недоброчесно ставляться до свого конституційного обов’язку щодо добору і призначення на посади суддів у цій установі, яка мала б слідкувати за додержанням носіями публічної влади приписів Основного Закону держави і гарантувати саме верховенство Конституції України.

Віктор ШИШКІН

———————

  1. Відомості Верховної Ради України. – 1996. – № 49. – С. 272.
  2. Вісник Конституційного Суду України. – 2015. – № 4. – С. 26-27, 70-73; 2015. – № 5. – С. 34-35, 55-56; 2016. – № 2-3. – С. 71, 132-135, 158, 183-186 тощо.
  3. Відомості Верховної Ради України. – 2015. – № 28. – С. 250.
  4. Вісник Конституційного Суду України. – 2014. – № 3. – С. 13-14.
Поділись і насолодись:
  • Blogosvit
  • del.icio.us
  • Надішли другу посилання на статтю електронною поштою!
  • Facebook
  • Google
  • LinkedIn
  • MyNews
  • Роздрукуй на пам’ять!
  • Technorati
  • TwitThis

Related posts

Leave a Comment